本文入选湖南省人民政府发展研究中心《研究与决策》专刊（2019年第1期，总第70期）。

本文作者：湖南省开发区协会肖靖，荣获2018年度《研究与决策》优秀作者称号，全省总共评选12人。

通过我们12月25日到27日，深入洪江工业集中区、怀化高新区、中方工业集中区、怀化市园区办、鹤城工业集中区和部分有代表性企业等进行的实地走访、考察调研，现总结如下：

一、怀化市产业园区建设发展基本情况

全市现有省级及以上产业园区15个，其中1个国家级高新区、1个省级经济开发区、13个工业集中区。为加快全市产业园区建设发展工作，市委、市政府重点采取了以下五大举措。

一是在理顺机制上下决心。今年以来，根据市委深化经济体制改革的总体部署，全市深化产业园区管理体制改革和探索园区企业投资产业项目“先建后验”管理模式两项改革事项有序推进。目前已形成了《关于深化全市产业园区体制机制改革的实施方案》（讨论稿）和《园区企业投资项目实行“先建后验”管理模式试点的实施方案》（讨论稿）。同时，根据省园区办推进产业园区改革创新试点工作的要求，推荐怀化高新区、怀化经开区、溆浦工业集中区申报省级产业园区综合改革试点，推荐洪江市工业集中区申报省级产业园区专项改革试点，相关改革方案已上报至省园区办。

二是在夯实基础上下功夫。坚持把完善基础设施和服务配套作为园区发展的先手棋。坚持道路先行，优先建设园区连接高速公路、国省干线公路的进出大通道，集中力量建成几纵几横园区主干道，拉开园区建设发展的主骨架。坚持水电管道跟进，园区道路延伸到哪里，供水、电力、通讯管网就覆盖到哪里，避免建后翻挖和重复建设。大力推进标准厂房建设，自2015年来，全市产业园区建成标准化厂房416万平方米，利用率达80%以上。积极搭建孵化、信息、融资三大平台，特别是积极引导争取各类银行、保险、担保和小额贷款公司在园区设立分支机构，为园区企业发展提供良好的金融环境，园区服务配套水平不断提升。

三是在突出特色上做文章。坚持走专业化、特色化、集群化的发展道路，促进产业园区做精做优、做大做强。突出主导产业，防止面面俱到，贪大求全。突出优势特色，鼓励各产业园区结合自身特点和优势发展“园中园”。如怀化高新区的医养健康产业园，怀化经开区的商贸物流产业园、广告创意产业园，洪江区的化工产业循环经济园，新晃的柏树林食品加工园，沅陵的电子信息产业园，辰溪的新材料产业园，靖州的茯苓医药食品科技产业园、杨梅生态产业园等，依托专业化产业园区打造一批十亿、百亿产业。

四是在增强后劲上出实招。坚持把重点项目引进建设，企业技术创新体系建设作为增强园区发展后劲的关键来抓。千方百计引进项目。截至11月，全市15个产业园区引进5000万元以上（其中县工业集中区引进3000万元以上）项目共107个，项目投资总额300亿元以上，到位资金达191.78亿元。积极助推园区转型发展。今年2月，怀化高新区获批国家级高新技术产业开发区，洪江工业集中区也于11月通过省级高新技术产业开发区公示。通过园区带动与创新平台建设，园区高新技术企业聚集明显，科技创新能力不断提升。

五是在环境优化上动真格。坚持把优化环境作为推动园区发展的长期重点工作，切实帮助企业降低成本，减轻负担。加大帮扶力度，帮助企业全面了解和运用中央和省里有关惠企政策，切实降低入园企业投资成本。建立问题清单制度，实行限期处理、及时销号、动态管理。对重点企业、重点项目建立领导对口联系制度，派出帮扶工作特派员，重点协调解决企业信贷融资、要素保障、市场开拓、发展环境等方面存在的困难和问题。积极探索项目报备审批制度，采取容缺受理、取消前置，打破顺序、并联审查，程序不漏、先办后补等方式，进一步优化审批流程，为企业发展创造优质政务环境，促进园区经济平稳健康发展。

由于措施得力，全市产业园区得到快速发展。2018年，全市15个产业园区预计完成技工贸收入1100亿元，同比增长20%以上，完成规模工业增加值160亿元，同比增长8.5%以上，园区规模工业增加值占比达60%。

二、园区建设发展中面临的主要困难

1、园区规模普遍较小，发展差异较大。怀化市产业园区大多起步晚、基础弱，在园区带动示范效应方面成效不明显。根据《湖南省2016年省级及以上产业园区发展综合评价通报》（湘园区办[2017]3号），全市15个产业园区中仅5个园区位于100位以内，园区发展与全省水平差距较大，尚未形成合理的发展梯队。

2、制约园区发展的因素较多。园区在发展过程中，体制机制不顺，社会事务繁重，资金、土地等要素紧张等诸多问题，一定程度上制约了园区健康、快速发展。尤其是在园区建设阶段，受防范化解金融风险影响，园区平台公司实施的部分基础配套工程按照“停、缓、调、撤”要求进行处理，一定程度影响了园区产业发展的基础配套水平和招商项目的落地进展。同时，在新形势下，相关部门在园区项目、企业办证程序上越来越规范化、程序化，新上产业项目、新进入园企业办证手续难度很大，时间跨度越来越长，也在一定程度上影响了项目的推进。

3、园区企业效益下滑明显。由于企业效益普遍下滑，企业入规难度加大。加之竞争激烈，订单减少、产品价格下降以及受销售影响，园区部分规模企业生产出现下滑局面。园区一少部分规模以下企业由于规模小、技术含量低、产量低、销售渠道窄、抗竞争能力弱等原因，多处于停产或半停产状态。

三、园区当前存在的主要问题

1、现行管理体制机制不适应高质量发展的需要。当前怀化市总共有15个园区，其中14个园区管委会的机构性质为全额事业单位，仅有1个园区也就是怀化经开区为参公单位；而且机构级别与兄弟市州相较也偏低，其中13个为正科级，只有怀化高新区、怀化经开区是正处级。从而导致原本具有公务员身份的人员调任至园区管委会工作期间不计公务员任职年限，削弱了工作人员的积极性与创造性，不利于吸引优秀人才。同时，随着园区不断发展壮大、人口集聚，园区内管理与服务的需求不断增强，许多时候，园区把大量精力消耗在征地拆迁、矛盾纠纷的调处上，弱化了园区规划建设、招商引资、项目落地推进等主要职能。

2、基础设施建设资金不足。长期以来园区用于基础设施建设的资金主要由财政拨款，受地方可用财力制约，用于基础设施建设的资金捉襟见肘，各项配套设施建设相对滞后，与加快发展、跨越发展的形势不相适应，一定程度上制约了园区的发展。

3、企业建设发展协调处理不便。园区管委会只行使经济管理权限，负责园区基础和配套设施建设以及招商引资、产业发展的对接工作，对其它方面的工作需要和有关单位进行协调，但是相关的市直、区直部门较为独立，协调过程复杂，导致园区在创优发展，提高行政效率等方面受到限制。许多企业办理生产、经营审批事项时涉及部门、环节较多，办事效率低下。

4、用地缺口制约园区长远发展。受工业用地指标限制和国土审批程序复杂等因素影响，园区存在较大的用地缺口，加之园区地理位置处于丹霞丘陵地带，可供开发用地过少，同时受特殊的地理地质因素制约，土地整理成本非常高，土地开发成本收益处于倒挂，项目用地严重不足。

5、招商引资竞争激烈。近年来，各地为了招商引资，竞相出台了许多优惠政策，往往推出超低地价，甚至是“零地价”，带来政府性投资过高，给经济不发达地区招商引资工作造成了极大的压力。

6、中小企业发展资金瓶颈突显。当前国际国内经济形势严峻，下行压力增大，企业生存压力巨大，投资不足,融资困难,是近几年制约中小企业特别是民营企业发展的关键。

四、园区高质量发展的几点建议

1、建议从省级层面明确产业园区的行政主体地位、职能职责、机构级别和性质及人员身份，协调省里相关部门认可“2号公章”的法律效力。积极推动园区体制改革，灵活用人机制，采取一系列激励政策，按照《公务员法》的规定，对于本来具有公务员身份的工作人员，继续依照公务员制度进行管理。

2、建议省园区办为了确保园区充分发挥其主要职能，既能为企业发展提供良好经济环境，又能履行好社会管理职能，提议出台相关方案、办法，将园区内经济建设和社会事务管理职能进行分离，建立园区社会事务管理委员会，专门从事园区内社会事务的管理，园区管委会主要负责园区的经济发展。

3、建议从省级层面统筹安排工业园区基础设施建设资金，建立工业发展专项资金，进一步加大工业园区基础设施建设资金支持，引导社会资本积极参与园区基础设施建设，着力解决园区基础设施建设滞后问题。

4、建议由省委、省政府出台具体操作性文件，对园区岗位绩效工资制的发放范围、发放标准、发放程序予以明确。

5、建议省里尽快出台对于湘西地区承接产业转移的奖励政策；将湘西地区产业园区上缴省财政的产业项目建设用地相关费用返还给园区。

6、建议省里尽快出台容错纠错实施细则，鼓励产业园区的创新发展、高质量发展。

7、建议省级层面要进一步拓宽中小企业融资渠道，推动设立融资担保基金和探讨设立促进中小企业发展基金，拓宽中小企业直接融资渠道。加大对中小微企业的信贷投放力度，加强银税互动，推进中小微企业融资模式创新。完善贷款保证保险、信用保险、科技保险和责任保险等政保合作政策，更好地支持中小微企业发展。

8、建议省园区办、省开发区协会组织相关部门到做的较好地区学习并联审批经验，帮助市里研究制定并联审批制度，形成一套审批事项完整、流程优化的审批流程图，优化投资项目审批程序，落实外商投资项目备案管理的便利措施，为投资提供优质服务。

9、建议市里在进一步加大土地统征力度的同时，由省园区办协调省相关部门在用地指标及报批程序等方面，在依法依规的前提下予以支持，切实解决园区发展土地制约现状。