党的十九届四中全会明确提出:“坚决打赢脱贫攻坚战,巩固脱贫攻坚成果,建立解决相对贫困的长效机制。”作为已经实现脱贫摘帽县，如何做好2020年后的扶贫工作，建立解决相对贫困的长效机制，是亟待解决的重大现实问题。中方县根据该县相对贫困的特征，从相对贫困人口精准识别和动态监测，落实各类保障政策，以产业、就业、创业促增收，以兜底保障托底线，不断激发农民群众内生动力等方面着手，深入调查研究，提出解决相对贫困问题的一些思路。

一、中方县基本情况

中方县地处湖南省西南部，怀化市中部，距离怀化市区最短距离6公里，系国家武陵山片区集中连片特殊困难地区之一。县域面积1461平方公里，辖12个乡镇、130个行政村、16个社区，总人口29.2万人，其中农业人口27.14万人。2019年完成GDP118.73亿元；完成一般公共预算收入7.05亿元，其中地方财政收入完成4.57亿元；城乡居民人均可支配收入分别达29978元、12457元。脱贫攻坚战以来，该县以习近平总书记关于扶贫开发重要论述为遵循，2017年率先成为湖南省首批5个脱贫摘帽县之一，2018年8月通过国检后，按照“四个不摘”要求，持续开展脱贫攻坚巩固提升工作。截止2019年底，全县50个贫困村已全部出列。共有建档立卡贫困人口11214户39887人，累计减贫10683户38678人，建档立卡贫困人口降至531户1209人，系统内贫困发生率为0.45%，区域性贫困问题整体得到解决；贫困群众“一超过两不愁三保障”基本达标，建档立卡贫困人口人均纯收入逐年递增（由2013年1538.25元/年·人增至2019年8859.85元/人·年，增长475.97%）；剩余的531户1209人贫困人口全部达到稳定脱贫条件，将于2020年底全面消除绝对贫困，扶贫工作重心由消除绝对贫困向解决相对贫困转移。

二、中方县相对贫困的主要特征

虽然中方县全面消除了绝对贫困，解决了区域性整体贫困问题，但还存在相对贫困问题，主要有以下特征。

（一）从地理分布来看，区域发展不够平衡。中方县由原县级怀化市分设而来，从地域上可以分为东、西两个部分。东半县虽然包含的乡镇多，但是无论从人口、经济、文化，还是交通、公共服务等方面均全面落后于西半县，导致东半县相对贫困程度远大于西半县，东西半县区域化差异很大。

1、交通基础条件差距大。西半县4个乡镇中，中方镇为城关镇，距怀化市区仅6公里，可以说中方县西半县各乡镇均在怀化市主城区30分钟交通圈以内，每天到怀化城区客运班次均在10次以上，交通运输十分便捷，百姓出行非常便利。而东半县8个乡镇多为山区地形，道路崎岖，交通主干道以S312省道为主，均无高速公路过境，且每天客运班车车次较少（特别是最偏远的蒿吉坪瑶族乡每天只有一趟班车），群众出行极不方便，经济发展受到很大制约。

2、劳动就业机率差距大。由于先天地理位置、交通、教育等方面的差距，导致东、西半县人员就业方式有一定的不同。西半县各镇均距离怀化主城区较近，人员就业多为在园区务工或自主创业为主，大部分人员可以实现就近务工就业，降低了就业成本，同时能兼顾家庭事务，就业相对稳定，收入相对较高。而东半县就业方式多为在建筑工地打零工、在城区跑摩的、搞搬运等等，从事体力劳动，技术含量低，且工作稳定性、安全性较差，收入不高。

3、产业发展程度差距大。西半县依托独特的区位优势，将产业发展与乡村旅游相有机结合，通过农业产业、乡村旅游业、土地流转等为百姓创造了可观的收入，依托工业园区进行农产品深加工，能够增强产品抗风险能力。东半县多为偏远高山林地，存在开发难度大，运输成本高等问题，缺少龙头企业和致富能人带动，除了利用特殊的自然资源发展农家乐等产业外，其他产业均未能得到有效开发。

（二）从人口结构看，抗风险能力较差。虽然通过多方努力，消除了绝对贫困。但通过调查，中方县共有重度残疾（一、二级以上残疾）4000人；大病重症706人，慢性病患者1134人；整户无劳动力户387户；兜底保障户2246户4697人，分散供养的特困人员1086人。这些人群中多为之前脱贫攻坚工作的重点帮扶对象及贫困边缘户，是目前的重点监测对象，其人均收入相对较低，大多数处于绝对贫困边缘，抵抗风险能力较差。随着社会的快速发展，经济的不断增长，对此类群体的保障要求越来越高，相应的会对其提出挑战，且这类人员生活一旦遇到波折，极易陷入贫困状态。特别是部分人员由于就医成本较大，即便新农合政策、大病救助能够帮助解决大部分费用，但自付部分对于这类人群仍然难以承受，致贫返贫风险大。

（三）从发展层面看，内生动力不足。经过调查测算，中方县目前40岁以上的未婚男子约五千人左右，这些“单身汉”中大部分“等靠要”思想严重，内生动力不足。形成这种现象是多方面原因造成的，但是往往表现为不愿吃苦、主动就业意识不强、参与就业的积极性不高，不愿意通过劳动脱贫致富。个别地方打牌赌博等恶习还一定程度存在，勤劳致富的斗志不强。此外，由于人文风气、个人素质等因素，存在一些有条件的子女未能很好地履行赡养老人义务，导致老人经济和精神都无法得到有效保障保障，不仅增加了政府负担，更是助长了不良社会风气，对中华民族孝老敬老的传统美德产生冲击。

三、解决相对贫困的路径探索

从中方县相对贫困的特征可以看出，解决相对贫困的重心应该是各方条件相对较差的偏远地区，在全县统筹考虑的同时，政策措施应适当向相对落后的区域作出倾斜，防止特殊困难群体返贫、新致贫，通过充分激发群众内生动力，实现从“要我脱贫”向“我要致富”的转变。

（一）科学确定相对贫困标准。精准识别相对贫困人口是建立解决相对贫困问题长效机制的基础。可结合实际建立“相对贫困线+致贫原因”的精准识别机制，在识别相对贫困人口时，不仅要以相对贫困收入线为衡量依据，还要将收入和致贫因素相结合，从多个角度精准定位相对贫困人口。在识别上，以县级为单位，乡村对疑似家庭困难的农户和主动提出申请相对贫困的农户开展走访排查，综合研判后提出相对贫困对象初步名单，由乡镇收集整理报县扶贫部门确定为相对贫困对象。在退出上，可以考虑将达到“一好三有”目标作为解决相对贫困目标。即，一好：过上好日子。三有：有完善的民生保障，有较强的发展能力，有良好的文明素养。退出程序可以按照一定的标准入户核实，符合退出条件的对象报乡镇党委政府审核后退出。退出人员名单，报县级扶贫部门备案。

（二）实行相对贫困人口动态管理。相对贫困群体是指虽已解决温饱，脱离了绝对贫困，但由于发展不平衡、不充分等因素导致其生活水平仍远低于当地基本水平，需要给予扶持关注的群体。因此，与可以彻底消除的绝对贫困不同的是，相对贫困将会长期存在。故构建动态化的相对贫困群体监测平台，是解决相对贫困长效机制的前提。可以从县、乡（镇）、村分层建立相对贫困对象管理台账，实行集中认定与动态管理相结合，对符合条件的对象及时按程序动态纳入，做到应纳尽纳。并强化风险监测机制和防贫保障机制，定时开展数据比对，对有可能返贫或致贫人员及时发现、尽早介入，针对性开展帮扶。同时根据人口变动、返贫和新产生贫困情况及时调整，确保“不落一户、不漏一人”。

（三）持续强化扶贫政策保障。制定出台并落实针对性的扶贫政策是解决相对贫困的重要方式，解决相对贫困要与实施乡村振兴战略统筹考虑、有效衔接，将开发式扶贫与保障式扶贫同步发力。一是继续保持现有政策的延续。为防止在政策上出现大起大落，对相对贫困人口应继续适用现行脱贫攻坚阶段的扶持政策进行过渡，在此前提下不断完善和创新，持续开展教育帮扶、健康扶贫，继续实施农村危房改造、保障农村安全饮水、提升农村基础设施、开展社会帮扶。二是多渠道助稳定增收。继续按照“四跟四走”模式，推进“一村一品”，大力发展扶贫特色产业。加强劳务输出和就业培训，积极开发扶贫公益性岗位；鼓励各类人士返乡创新创业，多渠道增加农民工资性收入。强化低保、特困人员救助供养、养老保险等综合性社会保障措施。三是创新开展扶贫保险。探索优化扶贫保险政策，可以采取对所有相对贫困对象由县财政统一购买防贫保的方式，及时化解教育、医疗、产业、就业等方面存在的风险。

（四）注重激发贫困人口内生动力。充分调动相对贫困群众积极性、主动性、创造性，坚持“扶智、扶志、扶技”相结合，构建解决相对贫困的内生动力机制，激发相对贫困人口摆脱贫困的活力动力，是解决相对贫困问题的关键。通过实施农村“三个集中整治”行动，深入推进“造血”式扶贫，着力培养相对贫困群体干事创业的主动性，组织、引导、支持相对贫困群体用自己辛勤劳动实现增收致富，激发相对贫困人口摆脱贫困的能力。

（五）切实加大扶贫资金投入。充分发挥政府投入的主导和主体作用、金融资金的引导协同作用以及社会资金的参与补充作用；加大县级财政投入的力度，根据需要足额预算，在落实部门政策的同时，适度切块相关部门资金，整合设立县级扶贫基金，确保资金保障到位。加大解决相对贫困财政资金统筹整合力度，加强社会扶贫资金的筹措力度。加强扶贫资金的管理，规范扶贫资金的使用，坚持“好钢用在刀刃上”，针对相对贫困的致贫原因，合理分配整合资金，充分发挥各类扶贫资金在解决相对贫困问题中的作用，确保资金投入与解决相对贫困和实现乡村振兴高度匹配。

（六）强化农村脱贫致富人才支撑。坚持以党建引领扶贫工作，强化基层党组织建设，提升农村治理效能，在农民专业合作社、农业企业、农业社会化服务组织中建立党组织，实现党的组织和工作全覆盖。结合农村基层党组织换届，落实村支部书记、主任“一肩挑”，选配政治素养高、群众威望高、致富本领强、带富能力强的“双高双强”型能人进入村“两委”班子。以返乡毕业生、复员退伍军人、外出务工经商人员、大学生村官和青年农民为重点，加大发展党员力度。同时，配齐配强村级扶贫专干，落实工作待遇，做到专人管理。

（七）建立健全常态化帮扶机制。按照“县负总责、乡村为主、部门参与”的工作格局，建立纵向到底，横向到边的责任体系。落实常态化长效化帮扶机制，县级层面成立解决相对贫困长效机制试点工作领导小组，指导和督促治理相对贫困工作开展和相关政策的落实落地。乡镇设立乡镇扶贫工作站，党委、政府负责协调指挥，负责相对贫困监测对象的管理和帮扶工作。村支两委负责抓具体，并从村支两委干部中选聘一名干部作为扶贫专干，跟踪帮扶政策和措施的落地。同时，配强配齐驻村帮扶工作力量，抽调精干力量担任村支部第一书记和驻村工作队队，实现乡村振兴战略实施和治理相坚贫困工作同步推进和落地。

党的十九届四中全会明确提出:“坚决打赢脱贫攻坚战,巩固脱贫攻坚成果,建立解决相对贫困的长效机制。”作为已经实现脱贫摘帽县同步推进和落地。（作者：中方县县委常委、常务副县长高源江）